De conformidad con lo establecido en los artículos 173.1 a) del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre) y 54.1 a) del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, por orden de la Ilma. Sra. Presidenta en funciones se emite informe jurídico sobre el siguiente asunto:
- ¿A quien corresponde asumir la Presidencia del Cabildo Insular de Lanzarote y procedimiento a seguir, una vez el Pleno de la Corporación ha tomado conocimiento de la renuncia a dicho cargo de Don Francisco Cabrera García?.
Presentado escrito de renuncia a la Presidencia del Cabildo Insular de Lanzarote por Don Francisco Cabrera García, del grupo popular en la Institución, con fecha 14 de junio de 2005, escrito número 9177, se ha hecho efectiva el pasado día veinte, mediante la toma de conocimiento por el Pleno de la Corporación, de conformidad con lo previsto en el artículo 60.4 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (RD 2568/1986, de 28 de noviembre).
En tal caso, la Presidencia ha quedado en situación de vacante hasta que sea cubierta en la forma establecida por la Legislación Electoral, desempeñándose entre tanto por la Presidenta en funciones, con las facultades y finalidad que prevé el artículo 67 del citado Reglamento.
Vacante la Presidencia, entre otros supuestos, por renuncia de su titular, la sesión extraordinaria para la proclamación y toma de posesión del nuevo Presidente/a se celebrará con los requisitos establecidos en la legislación electoral, dentro de los diez días siguientes a la toma de conocimiento por el Pleno.
I.- ANTECEDENTES.
La cuestión que se plantea en estos momentos con la dimisión del Sr. Cabrera García, resulta más singular por la circunstancia de haber accedido a la Presidencia a través de una Moción de censura y pertenecer a un grupo con solamente tres consejeros de los veintitrés que componen la Corporación.
Los antecedes de esta situación, de todos conocidos, se resumen a grandes rasgos en lo siguiente:
* Proclamación y toma de posesión del candidato primero de la lista con mayor número de votos en las Elecciones Locales de 25 de mayo de 2003, Sr. Martín Martín, del Partido de Independientes de Lanzarote. Sesión de 21 de junio de 2003.
* Renuncia del Sr. Presidente. Escrito de 24 de junio de 2004 y toma de conocimiento en sesión plenaria de 14 de julio siguiente.
* Renuncia en el pleno de 26 de julio de 2004 de Don Juan Pedro Hernández Rodríguez, segundo en la lista de consejeros electos del Partido de Independientes de Lanzarote. Proclamación y toma de posesión en la misma sesión como Presidenta de la Institución de la tercera en la referida lista, Doña María José Docal Serrano.
* Presentación de una Moción de censura contra la Presidenta en escrito de 11 de febrero de 2005, número de entrada 1.545.
* Renuncia de Doña María José Docal Serrano a la Presidencia con fecha 17 de febrero de 2005, escrito de entrada nº 1.825.
* Debate y votación de la Moción de censura. Sesión plenaria de 23 de febrero de 2005.
* Escrito de Doña María José Docal Serrano, de 6 de junio de 2005, comunicando que deja sin efectos su renuncia a la Presidencia, formulada con fecha 17 de febrero anterior.
II.- CONSULTAS.
A la vista de esta situación por la Secretaría General se eleva consulta a la Junta Electoral Central, como órgano consultivo superior en esta materia, mediante escrito 5562, de 3 de junio de 2005, adicionado por otro del día 7 siguiente, y reiterado por la Presidenta accidental con fecha 14 y 20 del mismo mes, tras la renuncia de Don Francisco Cabrera García y toma de conocimiento por el Pleno, respectivamente.
Asimismo se eleva consulta desde la misma Secretaría al Servicio de la Ley Documenta, recomendando, tras algunas consideraciones, se formule la consulta ante la Junta Electoral Central.
Recibida contestación vía fax a la consulta formulada, la Junta Electoral Central mediante acuerdo de 23 de junio de 2005 viene a confirmar el parecer de esta Secretaría General, que se expone a continuación:
III.- CUESTION QUE SE PLANTEA.
La cuestión que se plantea, una vez que el Pleno de la Corporación tomó conocimiento de la renuncia del Sr. Cabrera García como Presidente del Cabildo Insular de Lanzarote se centra en ¿a quien corresponde asumir la Presidencia y procedimiento para ello?.
Se vienen barajando distintas opciones al respecto, tanto en relación con la lista en quien recae ese derecho como el procedimiento a seguir para la proclamación del nuevo Presidente/a.
Con la presentación por Doña María José Docal Serrano, con fecha 6 de junio de 2005, del escrito de desistimiento a su renuncia a la Presidencia, se añade un nuevo elemento de duda, ante la falta de desarrollo del artículo 201.5 de la Ley 5/1985, de 19 de junio, del Régimen General Electoral.
Este precepto, principio básico en esta cuestión, determina que:"Será Presidente del Cabildo Insular el candidato primero de la lista mas votada en la circunscripción electoral."
Partiendo de este precepto, poco explicito, pero si concreto, y en base a los antecedentes reseñados en el extremo I, cabría formular diversas preguntas a comentar:
* ¿ Conserva el derecho a ocupar la Presidencia el consejero que en estos momentos tenga la condición de cabeza de la lista más votada al Cabildo de Lanzarote en las Elecciones Locales de 25 de mayo de 2003?.
* ¿Quien ostenta la condición de cabeza de lista en el Grupo de Independientes de Lanzarote (PIL), que obtuvo mayor número de consejeros a la Institución Insular en las referidas Elecciones?.
* ¿Ha pasado ese derecho a otra lista?
* ¿Podría acudirse al sistema de elección, a semejanza del previsto para los Alcaldes?
Para responder a estas cuestiones analizamos los siguientes puntos:
A) Reserva de la Presidencia a la lista más votada.
a) Precepto básico.
Como se ha indicado anteriormente el precepto básico en la Ley Orgánica 5/1985, del Régimen Electoral General, en relación con la Presidencia de los Cabildos Insulares, lo constituye el artículo 201.5, que de forma imperativa dice "Será Presidente", lo que hace recaer en la lista más votada la Presidencia, salvo renuncia hecha efectiva por escrito ante el Pleno de la Corporación. (Luego "grupos políticos". TC- S nº 31, de 26 de enero y nº 185, de 31 de mayo de 1993; TS-S de 8 de febrero de 1994, y TS-S de 31 de enero de 1997, entre otras).
La generalidad de este precepto y su poca concreción, puede plantear ciertas dudas y dar origen a diversas interpretaciones, que lleva, incluso, a pensarse en la utilización del sistema previsto para la elección de los Alcaldes, al concurrir en la renuncia del Sr. Cabrera García la singularidad de haber llegado a la Presidencia a través de una moción de censura, que se presenta, precisamente, contra quien en ese momento es cabeza de lista del Partido de Independientes de Lanzarote (PIL), Doña María José Docal Serrano.
b) Interpretación del precepto básico.-
Como cuestión previa cabe mencionar que el régimen electoral constituye una de las piezas esenciales de cualquier sistema político democrático, incluido el local, sin que haya un sistema electoral perfecto en todas sus facetas, ni para todos o para todas las aspiraciones; terreno en el que debe huirse de experimentos arbitristas y fáciles panaceas, como se pone de manifiesto en la publicación del Ministerio de Administraciones Pública "Sistemas electorales y modos de escrutinio en el nivel local"-edición 2001.
La propia Ley Electoral contempla dos procedimientos diferentes para Presidentes de Cabildos y Alcaldes en municipios superiores a doscientos cincuenta habitantes, proclamación y elección, respectivamente, directa e indirecta, (artículos 201.5 y 196, respectivamente.)
A fin de esclarecer el tema debemos acudir a una interpretación sistemática e histórica del artículo 201.5, ya referido.
A este respecto y con referencia a la aplicación de las normas jurídicas, el Código Civil, en su artículo 3º establece lo siguiente: "Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas"
c) Antecedentes legales del artículo 201.5.
La asignación de la Presidencia del Cabildo a la lista más votada no es algo nuevo. Viene desde el inicio del actual Estado democrático y con antecedentes, aunque sin un desarrollo posterior suficiente, en diversas Disposiciones, que relacionamos a continuación:
1) Ley 39/1978, de 17 de julio, de Elecciones Locales, que en su artículo 37.4 dice: "Será Presidente del Cabildo el candidato primero de la lista que hubiere obtenido más votos en la elección de consejeros, en la correspondiente circunscripción insular".
2) Real Decreto 118/1979, de 29 de enero, que regulaba las elecciones de los Cabildos Insulares. Destacaba en su exposición de motivos que era preciso desarrollar el título IV de la Ley de Elecciones Locales para los Cabildos Insulares, habida cuenta de las peculiaridades que concurren en el archipiélago canario y en uso de la autorización concedida al Gobierno por la Disposición final primera de la citada Ley Electoral.
En su artículo 6º determina: "Será Presidente del Cabildo, de acuerdo con lo establecido en el apartado cuarto del artículo treinta y siete de la Ley treinta y nueve/mil novecientos setenta y ocho, el candidato primero de la lista que hubiere obtenido más votos en la elección de Consejeros por la circunscripción correspondiente a toda la isla"
3) Real Decreto 49/1983, de 9 de marzo, que modifica determinados preceptos del citado Real Decreto 118/1979, atribuyendo, asimismo, la Presidencia del Cabildo al candidato primero de la lista que hubiere obtenido más votos en las elecciones de consejeros en el correspondiente distrito.
4) Puede citarse, además, una Resolución de la Dirección General de Administración Local, de 27 de mayo de 1979, que establecía los criterios de interpretación de la normativa vigente en materia de funcionamiento de las Corporaciones Locales, donde, al referirse en su apartado segundo a la renuncia a Presidentes de las Corporaciones, solo con relación a los Alcaldes señalaba que una vez aceptada por la Corporación, comportará "necesariamente una nueva elección".
d) Modificaciones a la Ley Orgánica 5/1985 del Régimen Electoral General en cuanto a Presidentes de Cabildos.
Es con las modificaciones introducidas por las Leyes Orgánicas 8/1991, de 13 de marzo, y 8/1999, de 21 de abril, cuando se da acceso a la Presidencia del Cabildo a todas las listas de consejeros electos a la Institución Insular, a través de sus cabezas de listas, sin limitarse a la que obtuvo más votos, pero únicamente mediante dos procedimientos de destitución: la moción de censura por la primera y su nueva regulación y la cuestión de confianza en la segunda.
Se justifica la primera de estas reformas por la misma ley, en su exposición de motivos, como una necesaria adecuación a los parámetros de los artículos 23 y 140 de la Constitución y para una mayor eficacia de las instituciones implicadas. La segunda, en evitar situaciones dilatorias que venían produciéndose, vinculando la cuestión de confianza a proyectos concretos. Trata con esta figura de dotar a la Administración de un instrumento que permita superar las situaciones de rigidez o bloqueo en procesos de toma de decisiones en materias concretas y de máxima trascendencia.
Con la modificación por la Ley orgánica 8/1999 del art. 201.7 comienza a hablarse de elección de Presidente de acuerdo con el sistema del art. 197 Bis, pero vinculada expresamente por esta Ley a proyectos concretos y determinados.
Se pretende conformar unas mayorías estables. De ahí que limite los procedimientos legales y las ocasiones en que puede hacerse uso de ellos para conformar nuevas mayorías durante cada legislatura, limitando el número de mociones de censura a firmar por un consejero durante su mandato, así como el número de las cuestiones de confianza en cada año, durante todo el mandato o en el último año y, especialmente, el hecho de que, salvo la moción de censura, que requiere una "mayoría continúa", desde su presentación hasta su debate y votación, para el resto debe producirse primeramente la proclamación y toma de posesión del Presidente/a y luego conformar las mayorías que procedan.
Teniendo en cuenta el sistema directo de elección de los Presidentes de Cabildos Insulares, la regulación existente al respecto en las citadas disposiciones y la propia voluntad electoral, se puede afirmar que la lista más votada, o mejor dicho, los consejeros integrantes de la misma, conservan su derecho a poder acceder a la Presidencia cuando se den las condiciones previstas legalmente, como derecho amparado por los artículos 23 y 140 de la Constitución, perdiéndose igualmente a través de los procedimientos legalmente previstos.
Al no llevar consigo el Presidente dimitido el derecho a que le sustituyan dentro de su propia lista, salvo la condición de cabeza de lista para el siguiente de la misma, máxime cuando solamente cuenta con tres consejeros de los veintitrés que integra la Corporación, pues lo contrario iría en contra del precepto que hemos calificado de básico, puede afirmarse que la Lista del Partido de Independientes de Lanzarote (PIL) recupera la Presidencia, al quedar vacante por renuncia de don Francisco Cabrera García, del Partido Popular, que la ocupó, como se ha repetido, en virtud de moción de censura a la cabecera de lista del PIL.
B.- Cabeza de la lista más votada.
El segundo problema que se plantea viene determinado por la presentación de un escrito (6 de junio de 2005) de la anterior Presidenta, Doña María José Docal Serrano, manifestando su renuncia a la dimisión de 17 de febrero de 2005, al considerar que sigue ocupando la condición de cabeza de lista del Partido de Independientes de Lanzarote en el Cabildo Insular.
Tras la presentación de una moción de censura con fecha 11 de febrero de 2005 contra la entonces Presidenta, el diecisiete del mismo mes comunica su renuncia irrevocable a la Presidencia del Cabildo Insular.
En el nuevo escrito mantiene que, al no haberse dado cuenta al Pleno de la Corporación de su renuncia, no ha perdido la condición de cabeza de lista de su partido al Cabildo de Lanzarote, aunque sí la Presidencia con la moción de censura y su sustitución por el Sr. Cabrera García.
El análisis de este supuesto nos lleva a varias consideraciones.
a) Derecho inherente a la condición de cabeza de lista.
Producida la renuncia a la Presidencia de la Corporación por los consejeros primero y segundo de la lista del Partido de Independientes de Lanzarote, Srs. Martín Martín y Hernández Rodríguez, respectivamente, se hace cargo de la misma Doña María José Docal Serrano, en aplicación de la Ley Electoral y en uso de un derecho amparado por los artículos 23 y 140 de la Constitución y, precisamente, por ser en ese momento el número tres y cabeza de la lista de su grupo, "condición sine qua non" para acceder a la Presidencia.
b) Perdida de la condición de cabeza de lista.
La presentación de la moción de censura el 11 de febrero de 2005, que dio la Presidencia a Don Francisco Cabrera García, supuso la perdida de la misma por la Sra. Docal Serrano, y con ella la de su condición de cabeza de lista, una vez que ya había hecho uso de su derecho, en sustitución de Don Juan Pedro Hernández Rodríguez, derecho que, para una posterior ocasión, pasa por ministerio de la ley a quien le sigue en su lista, en este caso, la número cuatro, Doña Inés Rojas de León, amparada asimismo por la Constitución para acceder a dicho cargo; derecho que quedó en suspenso con la presentación de la moción de censura contra Doña María José Docal Serrano y que ahora vuelve a cobrar vigencia.
c) Puesto que pasa a ocupar en su lista para un posible acceso a la Presidencia.
Como consecuencia de lo expuesto en el apartado anterior, los efectos de la moción de censura y el hacer uso de un derecho inherente al cabeza de lista más votada, tras renuncia de los dos anteriores, se pasa a ocupar el último número de su lista para un posible acceso a la Presidencia del Cabildo.
A tal respecto puede citarse acuerdos de la Junta Electoral Central de 14 de abril de 1984 y 13 de noviembre de 1992, a los que hemos de añadir el de 23 de junio de 2005, entendiendo, tal como comenta la Ley Documenta, que en el supuesto de dimisión del Alcalde (considerando extensible a los Presidentes de Cabildos) antes del debate y votación de la moción de censura se entiende que renuncia a ser candidato al cargo de Alcalde (en este caso Presidente), pasando a ocupar el último lugar de la lista.
No pierde su derecho a un posible acceso a la Presidencia, por integrar la lista más votada, pero sí la condición de cabeza de lista.
También comenta La Ley Documenta que de los acuerdos de la Junta Electoral Central, concretamente el de 12 de marzo de 1993, (igualmente en contestación a consulta formulada desde este mismo Cabildo y hecho real en la
Corporación, sesión de 14 de julio de 1999), al pasar la Presidencia a la siguiente lista en número de votos, tras la renuncia de todos los integrantes de la lista más votada, se deduce que la renuncia implica la perdida de la condición de cabeza de lista.
d) Efectos de la renuncia de la Sra. Docal Serrano.
Si bien conforme a lo previsto en el artículo 60.4. del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales la renuncia del Presidente se hará efectiva por escrito ante el Pleno de la Corporación, habiéndose formulado el 17 de febrero de 2005, con posterioridad a la presentación de una moción de censura, 11 del mismo mes, aquella se hizo irrelevante, sin trascendencia alguna en orden al cargo de Presidente, una vez que conforme al art.. 197.3 de la Ley Electoral General, en la modificación de la Ley Orgánica 8/1999, la dimisión sobrevenida del Presidente no suspenderá la tramitación y votación de la moción de censura.
En este sentido se manifiesta la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, manifestando al respecto la Sala 3ª, sección 4º de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en sentencia de 11 de febrero de 1997, que la renuncia previa es irrelevante, dado el carácter constructivo de la moción: proclamación del nuevo alcalde (en nuestro caso Presidente), con dos actos dentro de la misma, uno de cese y otro de proclamación.
e) Desistimiento a la renuncia.
Este escrito debe entenderse en el sentido de no renunciar a un posible derecho a acceder a la Presidencia que, como se ha indicado anteriormente, conserva, pero desde el último puesto de su lista, mientras no renuncien los consejeros que le preceden en la misma. Es con fecha 23 de febrero de 2005,en que se debatió y votó la moción de censura, cuando legalmente pierde la Presidencia y, con ella se hace efectiva simultáneamente la renuncia, sin trascendencia alguna, en virtud de la citada Ley 8/1999.
Finalizada la suspensión que representó la moción de censura a la Presidenta en ese momento, renunciando el Sr. Cabrera García, que accedió al mismo cargo a través de dicha moción, y concurriendo los supuestos que, de no haberse presentado aquella, hubiera llevado a la Presidencia a Doña Inés Rojas de León, debe considerarse que ésta recupera su derecho dentro de su grupo, al no existir constancia alguna de que lo haya abandonado. Debe quedar claro que el derecho corresponde a la lista y por traslación a los consejeros, según el orden que tienen dentro de ella.
C) Sistema de elecciones.
Se ha hecho ya referencia en el extremo A b) al diferente sistema contemplado por la Legislación electoral para Alcaldes y Presidentes de Cabildos, así como a los antecedentes del precepto básico.
En el actual estado democrático es con la Ley Orgánica 8/1999, cuando se habla por primera vez de elección para elegir al Presidente del Cabildo, pero vinculada expresamente por esta Ley a supuestos concretos y determinados a través de la cuestión de confianza.
Para justificar la aplicación de este sistema al Presidente del Cabildo se ha afirmado que el artículo 201.5 de la Ley del Régimen Electoral General, con relación a que será Presidente el candidato primero de la lista más votada, es aplicable únicamente en el primer momento de la legislatura, al constituirse la Corporación, como reflejo inmediato del resultado de las Elecciones.
De admitirse esta consideración, una vez renunció a la Presidencia el consejero que ocupaba ese puesto, Sr. Martín Martín y quien le seguía en la misma lista, Sr. Hernández Rodríguez, habría que haberse utilizado el sistema de elección en la siguiente proclamación.
D) Procedimiento.
Hecha efectiva la renuncia del Sr. Cabrera García a la Presidencia, mediante la toma de conocimiento por el Pleno de la Corporación, en sesión de 20 de junio de 2005, conforme a lo previsto en el art. 60.5 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, se convocará sesión extraordinaria por la Presidenta en funciones, a celebrar dentro de los diez días siguientes a la toma de conocimiento por el Pleno de la Corporación. A tal efecto se constituirá una Mesa de Edad, integrada por los Consejeros de mayor y menor edad presentes en el acto, actuando de Secretario el que lo sea de la Corporación, art. 57.3 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales y 201,4 de la Ley 5/1985 del Régimen Electoral General.
IV.- CONCLUSIONES.
A la vista de lo expuesto y a modo de resumen concluimos con las siguientes consideraciones.
Primera.- El artículo 201.5 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, como precepto básico, sin desarrollo suficiente pero sí de forma concreta, atribuye el derecho a acceder a la Presidencia del Cabildo Insular a favor del consejero /a que sea cabeza de la lista más votada.
Al haber llegado a la Presidencia el Sr. Cabrera García a través de una moción de censura, uno de los varios medios de control y fiscalización por el Pleno de la actuación de los demás órganos de gobierno, en este caso de la entonces Presidenta Doña María José Docal Serrano, hecha efectiva la renuncia y no arrastrando hacia su lista, la del Grupo popular, la condición del cargo que ocupaba, recobra vigencia práctica el precepto legal electoral, que atribuye la Presidencia al candidato primero de la lista más votada.
Segunda.- Al ser la condición de cabeza de lista más votada "condición sine qua non" para ocupar la Presidencia del Cabildo Insular, a tenor del artículo 201.5 de la Ley Electoral General, es fundamental la determinación de quien reúne esa cualidad en estos momentos.
Se concreta lo siguiente:
* La renuncia de la anterior Presidenta, Doña María José Docal Serrano, con fecha 17 de febrero de 2005, una vez se había presentado contra ella una moción de censura el día 11 del mismo mes, resulta sin trascendencia alguna, conforme a la reforma introducida en la Ley Electoral General por la Ley Orgánica 8/1999 y Sentencias, entre otras, la de la Sala 3ª, sección 4ª de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, de 11 de febrero de 1997.
*El desistimiento a la renuncia es irrelevante, una vez que se accede a la Presidencia, el 26 de julio de 2004, precisamente por ser número tres y cabeza de la lista más votada, haciendo uso en aquel momento de esa condición y del derecho que por ello le asistía.
* La condición de cabeza de lista se pierde simultáneamente con la Presidencia en la sesión plenaria de 23 de febrero de 2005, al debatirse y votarse la moción de censura, pasando a ocupar el último lugar en la lista de su grupo. Acuerdos de la Junta Electoral Central de 14 de abril y 13 de noviembre de 1992, a los que ha de añadirse el más reciente de 23 de junio de 2005.
* La condición de cabeza de lista del Grupo de Independientes de Lanzarote en el Cabildo Insular, por renuncia de los números uno y dos y perdida por la número tres, la ocupa en estos momento Doña Inés Nieves Rojas de León, número cuatro de la misma lista.
Tercera.- La Ley Electoral General contempla dos sistema diferentes para Presidentes de Cabildos y Alcaldes, proclamación y elección, respectivamente.
Es con la reforma introducida por la Ley Orgánica 8/1999, de 21 de abril, cuando por primera vez en el actual Estado democrático se habla de una posible elección del Presidente del Cabildo, pero vinculada expresamente por la propia Ley a supuestos concretos y determinados a través de la cuestión de confianza.
Cuarta.- Siendo la consejera Doña Inés Nieves Rojas de León la número cuatro de la lista más votada en las últimas Elecciones Locales, del Partido de Independientes de Lanzarote, según Acta de proclamación de la Junta Electoral Provincial, de 6 de junio de 2003, y no constando en esta Secretaría General que haya abandonado el grupo a que pertenece, entendemos que en la situación actual en este Cabildo Insular, con los antecedentes habidos.
- Corresponde la Presidencia de esta Corporación Insular y tomar posesión de dicho cargo a la Consejera DOÑA INES NIEVES ROJAS DE LEON.
Este es el informe de la Secretaría General, no obstante V. I. decidirá lo que estime procedente.
Arrecife, a 25 de junio de 2005.
EL SECRETARIO GRAL. ACCTAL.
Manuel Antonio Berriel Perdomo.
