TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CANARIAS.
SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO.
Sección Segunda. Las Palmas de Gran Canaria.
Tipo de procedimiento: PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Nº de procedimiento: 0000025/2007
NIG: 3500020320070000082
Materia: MEDIO AMBIENTE
Objeto del asunto:
Acuerdo de 10.07.06 de la COTMAC que aprueba definitivamente el Plan Rector deuso y gestión del Parque Natural del Archipielago Chinijo (L.2), municipios de Teguise y Haría en Lanzarote.
Estado resolución: Pendiente de firmeza
Resolución: 000074/2009
Recurso contencioso-administrativo nº25/07
SENTENCIA
Ilmos. Sres.
D ª Cristina Páez Martínez-Virel
Presidente
D. Cesar José García Otero
D ª Inmaculada Rodríguez Falcón
Magistrados
En la ciudad de Las Palmas de Gran Canaria a veintidós de abril de dos mil nueve.
Vistos por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas, el presente recurso nº 25/07, en el que intervinieron como parte recurrente don Eduardo Jordán Martinón, representado por el Procurador don Alejandro Valido Farray y como demandado, la Comunidad Autónoma de Canarias, asistida por el /la Sr./a. Letrado/a de sus Servicios Jurídicos,versando sobreplaneamiento, siendo la cuantía indeterminada.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Por la parte demandante se interpuso recurso contencioso-administrativo ante esta Sala contra el Acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias en sesión celebrada el 10 de julio de 2006 por el que se acordó aprobar definitivamente el Plan Rector de uso y Gestión del Parque Natural del Archipiélago de Chinijo L-2.
SEGUNDO.-Admitido a trámite se dio al mismo la publicidad legal y se reclamó el expediente administrativo; recibido se confirió traslado al recurrente para que formalizara la demanda, lo que efectuó en legal forma por medio de escrito que en lo sustancial se da por reproducido, y en el que terminaba suplicando se dicte Sentencia:
1.- Declare la nulidad de los preceptos del Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Natural del Archipiélago de Chinijo, aprobado el día 10 de julio de 2006 , que limitan la propiedad de mi mandante hasta el punto de no permitirle ninguno de los derechos inherentes a su condición de propietario.
Los preceptos que aparecen identificados en el fundamento numero VI de esta demanda
2.- En defecto de lo anterior reconozca el derecho de mi mandante a que la Administración Pública actuante inicie el procedimiento expropiatorio conforme a las normas que regulan el mismo para obtener la indemnización correspondiente a la privación realizada.
3.- En defecto de lo anterior reconozca el derecho de mi mandante a ser indemnizado por los daños causados como consecuencia de la actuación realizada por la Administración Pública actuante. La cuantía de dicha indemnización se fijará en el escrito de conclusiones a la vista de la prueba realizada.
TERCERO.- Se confirió traslado de la demanda por término legal a la Administración demandada, quien contestó oponiéndose al recurso y solicitando su desestimación, con imposición de costas a la parte actora.
CUARTO.- Recibido el juicio a prueba se practicó con el resultado que obra en autos, evacuándose por las partes sus respectivos escritos de conclusiones que obran unidos al recurso, señalándose día para su votación y fallo, lo que se efectuó con el resultado que ahora se expresa. Se han observado las formalidades de tramitación, siendo ponente laIlma. Sra. Magistrado D ª Inmaculada Rodríguez Falcón.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Es objeto de impugnación el Acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias en sesión celebrada el 10 de julio de 2006 por el que se acordó aprobar definitivamente el Plan Rector de uso y Gestión del Parque Natural del Archipiélago de Chinijo L-2, en cuanto al islote de Alegranza
Los motivos de impugnación son:
1º.- LIMITACIONES QUE IMPONE EL PRUG EN RELACION CON EL ISLOTE DE ALEGRANZA.
Los artículos 15 y 49 del PRUG delimitan el régimen de uso y utilización del espacio comprendido dentro de la Zona de Usos Restringidos, de tal manera que no permite siquiera el paseo fuera de los senderos establecidos.
El suelo se categoriza como suelo rústico de protección natural de preservación con el régimen de usos contemplado en las disposiciones comunes. Pero de su lectura se extrae la conclusión de que solo las autoridades y funcionarios de la Comunidad Autónoma con competencias ambientales tienen libre acceso al islote, y son los que pueden deambular por el mismo.
Admite el recurrente que la mejor forma de preservación es la prohibición de cualquier uso, pero la utilización de la prohibición no puede ser incondicionada, sino previamente avalada con los fundamentos técnicos adecuados.
En cualquier caso, las facultades que se conceden a los propietarios del islote deAlegranza se aparten notablemente de las previstas para el tipo del suelo que el planeamiento propone.
2.-LAS LIMITACIONES QUE SE IMPONEN NO SE CORRESPONDEN CON LO QUE INDICA LA NORMATIVA PARA LA CATEGORIZACIÓN DEL SUELO.
El régimen de usos previsto para este suelo en los artículos 62 y 63 del TRLOTENC ha sido limitado y condicionado en el PRUG sin razonamiento y justificación. Las severas restricciones que impone el PRUG no se justifican en el TRLOTENC,y pueden considerarse como una interpretación extensiva que agota las posibilidades legales para utilizar los instrumentos de planeamiento para vaciar las facultades innatas e inherentes a la propiedad hasta reducirla a algunas claramente residuales que no cubren ni siquiera las que pueden considerarse- en una primera aproximación no técnica- más inocuas como la de pasear libremente.
3.- LAS PRIVACIONES Y AFECCIONES DEL DERECHO DE PROPIEDAD. LIMITES CONSTITUCIONALES.
Las limitaciones al derecho de propiedad no pueden suponer una ablación total del mismo, la negación del derecho del propietario solo puede hacerse por medio de expropiación e indemnización.
4.- Valoración de las limitaciones que se pretenden introducir en el PRUG. El régimen de intervención que se propone haría irreconocible el derecho de propiedad, por no reconocer ninguna facultad de utilización personal ni comercial o económica al propietario.
Desde esta perspectiva exponeque el islote se encuentra en un terreno rústico, sometido a un régimen especial que en la Ley solo implica una limitación- construcción de instalaciones-y sobre todo el que posteriormente una norma de planeamiento opera para establecer un condicionamiento de uso de tal intensidad que prácticamente le cercena el propio estatutos inherente a la calificación del suelo y le impide la realización de actividad personal, profesional, o económica de ningún tipo.
Por todo ello reclama una indemnización.
La Comunidad Autónoma opone que los argumentos impugnatorios se centra, en síntesis, en la afección que el PRUG ejerce sobre el derecho de propiedad del recurrente, hasta el punto de hacerlo irreconocible. El Letrado señala que comparte la teoría general de la demanda pero no su aplicación al caso. El suelo es rústico con especiales valores naturales, y así lo estableció el PIOL, aprobado en 1991.
Analiza la regulación del islote de la Alegranza en el PRUG y concluye que no hay un exceso delimitador respecto a la función delimitadora del derecho de propiedad.
SEGUNDO.- El islote de Alegranza, pertenece al (L-2) Parque Natural del Archipiélago Chinijo, y como tal es Espacio Natural Protegido; según se recoge en el Anexo Cartográfico del PRUG-plano 1-14.1, desde la aprobación del Plan Insular de Lanzarote Decreto 63/1991, ostentó la clasificación y categorización desuelo rústico de protección de valor natural y ecológico (C.1.1), coincidente con las Normas Subsidiarias de Teguise, y que respeta el PRUG.
La declaración de un suelo rústico como de protección de valor natural corresponde a losterrenos en los que "se hallen presentes valores naturales o culturales precisados de protección ambientalcon la finalidad de preservar los valores naturales o ecológicos."( artículo 55 del TRLOTENC),
Los usos y actividades posibles son aquellos "compatibles con la finalidad de protección y los necesarios para la conservación y, en su caso, el disfrute público de sus valores."( artículo 63.1 b) que serán especialmente "especialmente establecido por sus instrumentos de ordenación, sin que en ellos puedan otorgarse autorizaciones, licencias o concesiones administrativas sin un informe emitido por el órgano al que corresponda su gestión, y que en caso de que fuera negativo tendrá carácter vinculante" ( artículo 66.5 del TRLOTENC)
Por tanto, el contenido urbanístico del derecho de propiedad según el artículo 58 del D.Leg. 1/2000 de 8 mayo 2000, tiene siempre como límite las determinaciones ambientales para protección del suelo, el agua, el aire, la flora y la fauna; y las medidas de protección de los Espacios Naturales Protegidos. Se tiene derecho de usar, disfrutar y disponer de los terrenos conforme a la clasificación, categorización y calificación de los mismos.
TERCERO.-Los instrumentos de ordenación de los Espacios Naturales Protegidos son los Planes y Normas de los mismos, en este caso, es el Plan Rector de Uso y Gestión delParque Natural, el que determina los usos (artículo 14 y 21 del TRLOTENC)
El recurrente expone que es el PRUG el instrumento que restringe los usos de tal manera que lo equipara al régimen jurídico propio de los bienes de dominio público, cercenando en consecuencia su derecho de propiedad, enfatizando la contravención de la ley que provoca al restringir aún más los usos que permite el TRLOTENC para ese tipo de suelo..
El PRUG ha establecido zonas diferenciadas dentro del ámbito territorial del Parque Natural, de acuerdo a la zonas establecidas en el artículo 22.4 del TRLOTENC. La Z.U.R ( Zona de Uso Restrigido), son "superficies con alta calidad biológica o que contienen elementos frágiles o representativos, en los que su conservación admite un reducido uso público, utilizando medios pedestres y sin que en ellas sean admisibles infraestructuras tecnológicas modernas."
Alegranza se incluye en su totalidad en ZURII,1 "Esta zona comprende la totalidad de Alegranza, salvoel ámbito del Faro que se adscribe a una ZUG IV.1 y abarca una superficie de 1025 Ha, representado el 11,25% de la superficie total de del ámbito terrestre".
Es decir, que salvo el sector de títularidad pública, en el que se encuentra el Faro que se categoriza como ZUG( Zona de Uso General), el resto de propiedad privada se categoriza como Z.U.R.
La posición de la Sala respecto a la posibilidad de delimitar el derecho de propiedad y configurar los usos permitidos, se encuentra enla sentencia de 19 de febrero de 2009, recurso 265/2006 analizamos la posibilidad de delimitar el derecho de propiedad, y la configuración de los usos permitidos en el PRUG, y dijimos que "el PRUG es un instrumento de ordenación apto para delimitar los usos posibles del islote, en relación a Montaña Clara en la que analizamos lala limitación de su derecho de propiedad, y la afectación del mismo, da tal manera que incluso para acceder al mismo ha de pedir permiso, y por tanto, que la norma de facto conlleva la expropiación de los usos a que tenía derecho como propietario.
Citamos la sentencia delTribunal Supremo en de fecha 2 de diciembre de 1987, queseñala que cuando un terreno se clasifica como suelo no urbanizable sin más, dado que el ordenamiento ni añade, ni quita nada al contenido natural del derecho, no será procedente indemnización alguna; añadiendo que cuando dentro del suelo no urbanizable se merman los contenidos naturales de la propiedad, puede resultar procedente la indemnización siempre que se produzca una privación singular de la propiedad, derechos o intereses patrimoniales legítimos. E, igualmente, la sentencia del mismo Tribunal de27 de abril de 2005 "La afectación se queda en el nivel de la mera delimitación general y abstracta de las facultades; en la redefinición del régimen jurídico de una o unas clases de bienes, que pasa, así, a ser la expresiva del contenido normal del derecho que se tiene sobre ellos y que es impuesta por la función social, ecológica y de interés general que tales bienes han de cumplir (artículos 33.2, 45.2 y 128.1 de la Constitución)".
Añadimos que en relación al derecho de Propiedad, elTribunal Constitucional en sentencia de 26 de marzo de 1987 admite que "Ciertamente no sería constitucional una expropiación que, afectando parcialmente a algunas de las facultades del propietario reconocidas por la Ley, privase en realidad de todo contenido útil al dominio sin una indemnización adecuada a esta privación total del derecho, que puede, desde luego, medirse desde el punto de vista del aprovechamiento económico o rentabilidad de la nuda propiedad o de las facultades que el propietario conserve tras la operación expropiatoria, teniendo siempre en cuenta que tal utilidad individual o tales facultades no pueden ser absolutas e ilimitadas, en razón de las exigencias de la función social de la propiedad." "la privación de las facultades de uso y disfrute no supone por sí misma una ablación plena de la propiedad, lo demuestra simplemente el hecho de que tales facultades son "domino volente" perfectamente separables de la titularidad del propietario y enajenables a un tercero, sin que por ello pierda aquél su señorío sobre el bien."
Por último referimoslas sentencias delotros Tribunales Superiores de Justicia como el de Galicia en sentencia de 16 de febrero de 2005, en relación al Parque Nacional Marítimo Terrestre de las Islas Atlánticas desestimó la pretensión encaminada a alcanzar un pronunciamiento judicial relativo a la existencia de una expropiación forzosa de su derecho de propiedad para fundar en ella un resultado indemnizatorio, porque "una cosa es la expropiación de un derecho y otra, muy distinta, la limitación o restricción de su contenido, pues si bien la Constitución española reconoce en su artículo 33.1 el derecho a la propiedad privada el contenido de este derecho está delimitado, de acuerdo con las Leyes, por la función social de aquél"La sentencia del TSJ País Vasco Sala de lo Contencioso-Administrativo de 28 octubre 2005, también admite lalimitación de usos en atención a la finalidad pública perseguida comoconforme a derecho por haberse adoptado dicha disposición por el legislador en el marco de sus potestades normativas y, por tanto,viene a definir y configurar el derecho de propiedad dentro de los límites que su función social imponen, sin que quepa ver en ello una privación singular de bienes sin indemnización, desde la perspectiva expropiatoria, o una lesión antijurídica sin indemnización, desde la perspectiva de la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas.-
Es decir, el derecho de propiedad tiene una función social consustancial, y el derecho de propiedad del actor está vinculado desde hace años a un espacio natural protegido, lo que determinada conforme al 22.3 c) ayudas técnicas y económicas a la población local afectada, destinadas a compensar las limitaciones derivadas de las medidas de protección y conservación. Pero lo cierto es que gran parte de las limitaciones proceden como dijimos en el recurso 20/2005, de veintitrés de noviembre de dos mil siete, de otro instrumento de ordenación de Espacios Naturales dijo que " tampoco se ha acreditado un perjuicio real y cuantificable, que en su caso derivaría directamente de la Ley de Espacios Naturales, de la que el Plan Director Territorial impugnado, no es más que un desarrollo un instrumento de planeamiento de los Espacios Naturales, que persigue logra los propios objetivos conservación y desarrollo sostenible previstos en la misma Ley. En este sentido existen sentencias del Tribunal Supremo que ha reconocido en la Comunidad Autónoma de Baleares, con la aprobación de su Ley de Espacios Naturales una indemnización pero previa acreditación de un perjuicio real y cuantificable, por desclasificación urbanística cuando se había incurrido en gastos de preparación de los instrumentos urbanísticos necesarios para su ejecución( TS 3ª SEC.6ª, s 07-11-200, TS3ª SEC.6ª, S 06-11-2000 )En cuanto al derecho a indemnización como han dicho las SS de 10-4-85,12-5-87; 16-6-89 y 5-2-91, el pío 1º del art.87 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , ya siento un principio general de no indemnización por la ordenación del uso de los terrenos por implicar ello meras limitaciones y deberes que definen el contenido normal de la propiedad, según su calificación urbanística. El núm.2 de dicho precepto se viene encuadrando dentro del marco general de la responsabilidad patrimonial de la Administración pública lo que implica que, para que haya lugar a la indemnización es necesaria la existencia de una lesión en los bienes o derechos de los administrados, el derecho derivado del destino urbanístico del suelo previsto en un Plan, solo se patrimonialaza cuando el titular, cumpliendo sus deberes, ha contribuido a hacer físicamente posible su ejercicio; por ello , solo cuando el Plan ha llegado a la fase final de realización se adquiere el derecho a los aprovechamientos urbanísticos previstos en la ordenación y solo, por tanto, en ese momento la modificación del planeamiento implica lesión de un derecho ya adquirido, procediendo así la indemnización prevista en el art. 87.2 ; cuyo contenido habrá de fijarse en prefecta congruencia con los contenidos de los derechos de los que se ha visto privado su propietario."
CUARTO.-Expuesto lo anterior, observamos dos diferencias sustanciales respecto a lo argumentado en aquel recurso, y que determina que lleguemos a una solución diferente.Montaña Clara,incluida en la Reserva Natural de los Islotes, se prevé o se propone la reserva por parte del Gobierno de Canarias para incorporarla al patrimonio público del suelo, conforme a la Directriz 60.2 de la Ley 19/2003, que dispone que " El planeamiento insular y de los espacios naturales protegidos preverá la reserva, para incorporar al patrimonio público de suelo, de los ámbitos más valiosos de dichos espacios que requirieran de una protección y gestión excepcionales." lo que no sucede para Alegranza; y, en otro orden de cosas, en este último islote, se imponen dos zonas bien diferenciadas, sinjustificación alguna, más que en la diferente titularidad dominical. .
En el caso de Alegranza en relación a Montaña Clara , se le impone el uso más restringido, puesto que a diferencia de Montaña Clara, incluso se prohíbe el acceso en un determinado periodo temporal, pero no se prevé la incorporación al patrimonio público del suelo, conforme estipulan las directrices. El PRUG,establece tres zonas, la de exclusión, uso moderado y uso general, pues bien, no cabe duda que si atendemos a la regulación prevista en los artículo 14, 15 y 16, las zonas de uso restringidos conllevan una gestión y una protección excepcional, por entender que son los ámbitos más valiosos del parque natural.
El propio informe técnico remitido hace constar que existe una condiciónincluso mas restrictiva que para las restantes ZUR, previstas para otros islotes,y es la limitación del acceso entre los meses de abril y julio para cualquier fin ajeno a la vigilancia del área y desarrollo de actividades relacionadas con la conservación y protección del paiño pechialbo. Por lo que las limitaciones dentro de las ZUR son incluso mayores.
Si comparamos, los datos disponibles respecto fauna y flora entre Alegranza y Montaña Clara, para cotejar si la diferenciación en cuanto al trato, previando la incorporación de la última como patrimonio y no de la primera, para determinar siestaría justificado, a su vez el régimen impuesto, no encontramos las razones:
1.- En cuanto ala flora y vegetación destaca en su pág 35 que de las 120 especies del Parque, 64 se encuentra en Alegranza un 64% frente a las 35 encontradas en Montaña Clara 29% y además en su pág 36 enfatiza la importancia de la Alegranza que "a pesar de tener menor superficie que La Graciosa, existe una mayor diversidad florística que en aquella. La explicación de este hecho habría que buscara en una mayor diversidad de habitats, determinada por su altitud ligeramente superior y la mayor diversidad de sustratos, a los que también podría contribuir la ausencia de arenas móviles que pueden tener un efecto abrasivo" .
2.- Si examinamos la página 52 observamos que existe respecto a la Fauna una mayor número de endemismos macaronésicos, exclusivos de Canarias, del Parque Natural etc que en Montaña Clara.
Por último significar, que consta en autos la reunión del pleno del Cabildo de Lanzarote de 18 de marzo de 2003, que exponía que o solicitaba dirigirse al Gobierno de Canarias, para que este bien con fondos propios o europeos, entablase negociaciones para la adquisición de los islotes de Alegranza y Montaña Clara.
Por tanto, la normativa vulnera el artículo 60 de las Directrices, en tanto pese a imponer un régimen excepcional, no prevé la incorporación del islote al Patrimonio del Suelo, como establecía el precepto. De tal manera, que no podemos consentir o convalidar una regulación que eludiendo la expropiación o la incorporación del territorio a la reserva del suelo, mecanismo de compensación a los propietarios, imponga un régimen a los mismos que conlleven la innecesariedad de cualquier expropiación o compensación ulterior.
QUINTO.- Respecto al distinto trato en la misma isla, resulta curioso que la zona de uso general, y por tanto, de menor calidad dentro del propio islote de Alegranza, coincida exactamente con la propiedad pública. Es decir, que no alcanzamos a adivinar la razón que pueda justificar que la única zona del islote que pueda merecer la categorización o zonificación como ZUG, sea la de titularidad pública, mientras que la de titularidad privada se haya de conformar con un ZUR. En un espacio tan pequeño resulta difícil justificar la diferenciación que hace el PRUG, y que no encontramos en el documento informativo que acompaña al normativo; cuando se refiere a flora o fauna, lo hace a la de todo el islote sin distinción que justifique el diferente trato.
A su vez, entendemos que vulnera la normativa del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio de Canarias, que ciertamente prevé la limitación de la propiedad en función de la protección del suelo, el agua, el aire, la flora y la fauna; pero en este caso, es difícilmente comprensible, la diferenciación de usos que se ha hecho, no en función de los valores del suelo, sino por el contrario de la titularidad dominical de cada uno de ellos. De tal forma que para la zona de titularidad pública se prevé una pequeña área para la acampada, y se prenda instalar dotaciones necesarias para una estación biológica que sirva de base para la gestión, vigilancia e investigación en la isla. Es decir, una isla que en el propio documento informativo se admite que está deshabitada, y que el faro funciona automáticamente, se prevé pese a que la normativa impone una restricción amplia en el acceso y la entrada al público en general, una zona de acampada, que no se permite a los propietarios del 92%.
En fin, lo anteriormente expuesto nos lleva a la estimación del recurso con la anulación de la regulación prevista en el PRUG, para la zona de titularidad privada del demandante, y no para la de titularidad pública por no haber sido solicitada por la actora.
VISTOS los preceptos legales citados por las partes y los que son de general aplicación.
FALLO
Estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de doña Dolores Moreno Santana contra el acto administrativo a que se refiere el antecedente de hecho primero de la presente resolución, anulando los artículos 15 y 49 que limitan la propiedad del recurrente
No hacer expreso pronunciamiento sobre las costas.
Así, por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitida en su momento a la oficina de origen, junto con el expediente, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-
